Cuando se presenta una solicitud ante una Administración, es habitual esperar una respuesta expresa. Sin embargo, puede transcurrir el plazo previsto sin que llegue una notificación. Esa falta de respuesta no debe interpretarse de forma automática: el ordenamiento atribuye determinados efectos al silencio administrativo, pero esos efectos dependen del procedimiento concreto y de la norma que lo regula.
Este artículo ofrece una explicación general a partir de los artículos 21, 24 y 25 de la Ley 39/2015. No sustituye el análisis de un expediente concreto, especialmente cuando hay plazos, trámites o normas sectoriales que pueden afectar al resultado.
Qué es el silencio administrativo
El silencio administrativo es el efecto jurídico que puede producirse cuando vence el plazo máximo para resolver y notificar sin que la Administración haya comunicado una resolución expresa. No equivale, por sí solo, a una respuesta material de la Administración ni permite asumir que todos los procedimientos tienen el mismo desenlace.
La distinción principal es la forma de inicio del procedimiento. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el artículo 24 de la Ley 39/2015 establece una regla general de silencio estimatorio, con excepciones. Los procedimientos iniciados de oficio siguen, en cambio, el régimen específico del artículo 25.
La Administración sigue obligada a resolver
El artículo 21 de la Ley 39/2015 establece, con carácter general, la obligación de dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación. La falta de respuesta en plazo no elimina esa obligación.
Por ello, el silencio administrativo no debe entenderse como una autorización para que la Administración deje el expediente sin resolver. La consecuencia del silencio puede permitir al interesado actuar en un sentido determinado, pero la Administración conserva el deber legal de dictar la resolución expresa que corresponda, dentro del régimen aplicable a cada caso.
Cómo saber cuál es el plazo para resolver
El plazo máximo para notificar la resolución expresa es, en primer lugar, el que fije la normativa reguladora del procedimiento. Cuando esa normativa no establezca un plazo máximo, la regla general del artículo 21 es de tres meses.
Esto no significa que tres meses sea el plazo universal. Cada procedimiento puede tener su propia regulación y el artículo 21 contempla un marco general sobre el plazo máximo. Además, el cómputo puede verse afectado por incidencias previstas en la normativa aplicable. Antes de extraer conclusiones conviene identificar el procedimiento, revisar su norma reguladora y comprobar desde qué momento se cuenta el plazo.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la Ley 39/2015 sitúa el inicio del cómputo, con carácter general, en la entrada de la solicitud en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para tramitarla. La documentación del expediente y los justificantes de presentación resultan relevantes para revisar esa fecha.
Cuándo el silencio administrativo es positivo
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el artículo 24 permite, como regla general, entender estimada la solicitud una vez vencido el plazo máximo sin resolución expresa notificada. A este efecto se le denomina silencio estimatorio o positivo.
No obstante, la regla general no basta por sí sola. Una norma con rango de ley, una norma de Derecho de la Unión Europea o una norma de Derecho internacional aplicable en España puede establecer un sentido distinto. Por ello, el análisis debe partir siempre de la regulación específica del procedimiento.
Cuando se produce una estimación por silencio, la Ley le atribuye la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. Su efecto nace al vencer el plazo máximo para resolver y notificar, si no se ha expedido la resolución expresa correspondiente.
Cuándo el silencio administrativo es negativo
El silencio desestimatorio o negativo también existe en supuestos previstos por la ley. El artículo 24 menciona, entre otros, los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición; determinados procedimientos cuya estimación implicaría transferir facultades sobre dominio público o servicio público; actividades que puedan dañar el medio ambiente; y los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
También contempla el sentido desestimatorio en determinados procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en revisiones de oficio iniciadas a solicitud de los interesados. Esta enumeración no sustituye la consulta de la regulación aplicable al expediente: que una solicitud no aparezca en estos ejemplos no permite concluir, sin más, que el silencio sea positivo.
La desestimación por silencio tiene una función concreta: permite interponer el recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. La vía adecuada dependerá del acto, del procedimiento y de las normas aplicables, por lo que no existe una respuesta única para todos los casos.
Qué efectos produce el silencio positivo y el negativo
La diferencia entre ambos efectos es relevante. El silencio positivo equivale, a estos efectos, a un acto administrativo finalizador del procedimiento. Si posteriormente la Administración dicta una resolución expresa, solo puede ser confirmatoria de ese acto estimatorio.
En cambio, tras un silencio negativo, la Administración sigue obligada a resolver, pero la resolución expresa posterior no queda vinculada por el sentido desestimatorio del silencio. Mientras tanto, el silencio permite al interesado acudir al recurso administrativo o contencioso-administrativo que proceda.
Estos efectos explican por qué no es prudente tratar toda ausencia de respuesta como si fuera una denegación definitiva o una autorización automática. El sentido legal del silencio y la norma reguladora del procedimiento son determinantes.
Cómo se acredita el silencio administrativo
El artículo 24 señala que los actos producidos por silencio administrativo pueden hacerse valer ante la Administración y ante personas físicas o jurídicas, públicas o privadas. Su existencia puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho.
Entre esos medios se incluye el certificado acreditativo del silencio producido. La Ley prevé su expedición de oficio por el órgano competente para resolver y permite que el interesado lo solicite en cualquier momento. El certificado puede ser útil para documentar la situación, pero no es un requisito constitutivo: el silencio, cuando procede, deriva del vencimiento del plazo máximo sin la resolución expresa notificada.
Qué ocurre en los procedimientos iniciados de oficio
El artículo 25 regula un régimen diferente para los procedimientos iniciados de oficio. El vencimiento del plazo máximo tampoco libera a la Administración de resolver, pero los efectos no son los mismos que en las solicitudes presentadas por los interesados.
Si del procedimiento de oficio pudiera derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, quienes hayan comparecido pueden entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. En los procedimientos sancionadores o, en general, de intervención que puedan producir efectos desfavorables o de gravamen, puede producirse la caducidad.
La caducidad no debe confundirse con una resolución sobre el fondo. Este artículo se centra principalmente en la falta de respuesta ante solicitudes de los interesados, por lo que los procedimientos iniciados de oficio requieren revisar su régimen concreto.
Qué conviene revisar si la Administración no responde
Antes de adoptar una decisión, conviene comprobar el procedimiento concreto y la norma que lo regula. También es importante verificar el plazo aplicable, la fecha desde la que se cuenta y las posibles incidencias que hayan afectado a su cómputo.
Debe revisarse asimismo cuál es el sentido legal del silencio en ese procedimiento y qué recurso o vía puede resultar procedente. Los documentos presentados, los justificantes de registro y las comunicaciones recibidas ayudan a situar el expediente. Un análisis individual permite evitar decisiones basadas solo en la regla general.